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从法官多重角色定位 谈多元监督机制并存与衔接的必要性

  发布时间:2019-08-08 06:34:32


    1989年7月最高人民法院、国家机构编制委员会联合发布《关于设立各级人民法院监察机构的通知》,“决定在最高人民法院设立监察室,地方各级人民法院亦相应设立监察机构。监察室作为法院内设机构与纪检组一套班子,两块牌子”,此后直至《国家监察法》实施,法院监察一直属于内部、同体监督。2016年7月22日实施的《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》明确规定独立于法院的法官惩戒委员会是审查认定法官违法审判责任的主体。2018年3月20日实施的《国家监察法》规定国家监察机关对公职人员全覆盖。2019年3月底,法院内设机构改革全面完成,在基层法院取消内设监察机构,改由纪委监委派驻纪检监察组监督法院工作。如此,法院内部监督还有没有存在的必要性?已经初步建立的法官惩戒机制是否应独立存在?如果存在,监察体制与法官惩戒制度及法院内部监督将怎样捋顺关系?这些是本文主要探讨的问题。

    一、法官多重社会角色的功能定位与行为约束规则

    法官的多重身份使得法官的行为受到不同规则的约束,而一旦违背这些不同的规则,法官亦将因此承担不同的责任。具体来说,法官的身份定位有以下三种。

    一是法律事实的法官,身份定位于认定事实,裁判案件,对事实负责。此类行为受到审判规则的拘束,如《法官行为规范》等,由此会产生法官的审判责任。二是国家公职人员的法官,身份定位于服务人民,职责是保障人民诉权。拘束其行为的规则通常与一般公职人员是相同的。三是中共党员的法官。中共党组织亦会制定诸多规则来约束党员的行为,如《中国共产党廉洁自律准则》等党内法规,由此会产生法官的党纪责任。

    由于法官兼具多重社会角色,故而法官的多层责任亦难免有些重叠,而非绝对的“层次分明”。而无论是作为公职人员的法官还是中共党员法官,其所产生的责任都与一般公务员责任无异,可以称为一般责任;另有一部分责任是为法官所独有的责任,可以称之为法官的特殊责任。当前司法体制改革中所强调的“司法责任”即为法官的特殊责任。

    二、法院监察之弊端及监察体制改革对法院监察的影响

    1954年,在建国之初成立的人民监察委员会改为监察部,监察对象从所有国家机关和全体公职人员转变将审判机关、检察机关排除在外的行政机关。由此,非行政机关性质的审判机关和检察机关经历了从置于国家监察之内到遗漏在政纪监督之外的历程,也就是说,对法院和法官的政纪监督在某种意义上出现了监督真空。为了使法院和法官依法行使审判权,必要的政纪监督是不可或缺的。基于此种考量,为了保证人民法院工作人员严格履行自己的职责,保障国家法律、政策的正确贯彻实施,最高人民法院党组研究决定,在全国人民法院系统,设立人民法院内部的监察机构,并制定出台《人民法院工作人员纪律处分条例》等相关配套制度,为内部监督提供执法依据。此后,法院监察一直处于内部、同体监督之中,而缺少外部、他律监督。由于法院监察部门与其他业务部门同处一个屋檐下,因此对于违纪的法官同事,法院监察部门往往是不忍处罚的。加之纪律处罚决定一旦作出,可能会对本院及院领导造成不利影响,因此当发现法官违纪行为的时候,法院及法院监察部门往往尽可能地“捂着”不予处理。”这成为当前法院监察制度遭受诟病的主要原因。

    《国家监察法》2018年3月20日实施,规定国家监察机关对公职人员监督全覆盖,纪委监委在基层法检两院派驻纪检监察组相继挂牌成立。2019年3月底,法院内设机构改革全面完成,基层法院取消内设监察机构。国家监察体制改革对法院监察产生诸多影响,主要由内部同体监督转变为外部异体监督,即内部违纪责任追究的外部化和内部纪律规则制定的外部化。

    三、基于法官多重角色定位探索法官多元监督机制建设

    鉴于司法监察制度的弊端,国家监察体制改革,将审判机关、检察机关囊括其中,也是大势所趋。但正如基层法院监察室被取消,是不是法院内部监督功能将完全移转给监察委员会了呢?笔者认为不是。从第一部分我们分析法官社会角色的三重属性,我们至少可以知道法官的职业属性将产生独有的审判责任,法官的公务员属性和党员属性将产生一般行政责任和党纪责任。在为法官确定多层行为规则和相关责任制后,便需借助一定的监督措施使法官遵循这些规则,并有一定的监督主体对违背规则的法官进行责任追究。这便是多元监督机制的理论渊源。由此,在历史改革中,法院监督先后经历了外部政纪监督、内部监督、独立的法官惩戒委员会的监督等多元监督机制的演变和交叉并存。

    (一)法院内部监督继续存在的必要性。因为法院监察本身既是多元监督的重要组成部分,并且是多元监督格局中唯一的内部自律监督形式,且此内部监督机制运行历时长久,在兼顾审判权的独立行使与对审判权行使的监督制约方面经验丰富,能够相对抑制监督权的滥用和过度的现象。并且,法院内部监督起着与外部监督(监察委派驻纪检监察组)融通衔接的作用。举例来说:以鄢陵县法院举报控告中心收到的举报件来说,部分举报有充分明显的证据足以启动调查程序,但也有相当数量的举报是不服判决的信访件,当事人以举报的形式企图给法官施压或达到引起关注的目的,对于此类的举报控告或信访,派驻纪检监察组由于不是案件承办者,对案件事实来龙去脉一概不知,无法对当事人进行释理明法工作或者说是答疑工作,此时显然需要有法院对应的内部部门来处理此事。从另一方面来说,监督的初衷乃是防止犯错,而不仅仅是为了惩罚犯错。派驻纪检监察组以外部异体监督的形式介入到法院工作中,本就存在不易融合的天然属性,在政务管理和案件审判中更是不适合提前介入,由此,监督的预防作用将大打折扣。而法院内部监督无论是在综合督查还是在具体案件的程序监管中都具有天然的优势,内部监督在发现有违法违纪的苗头时及时给予提醒和阻止,便可有效发挥预防和警示作用。同时,内部监督还具有外部监督没有的微观探头,发现隐蔽的违法违纪现象可以由内设监督部门移送给派驻纪检监察组,以实现内外监督的优劣互补,更能实现二者在实务中的融合衔接。基层法院内设机构取消监察室之后,应有相应的综合督查机构或审务督察机构继续承担这份职责。

    (二)法官惩戒委员会的试点探索不应因国家监察体制改革而停止。

    1. 审判独立原则是法官惩戒制度的法理基础。法官惩戒委员会的设立初衷在于法官惩戒的独立性,专业性和有限性,是指对法官的惩戒要区别于其他公务员,惩戒主体要具有独立性和专业性,严格界定惩戒范围,规范惩戒程序和申诉程序,杜绝无限追责;在严格追责的同时,为法官职业提供履职保障。惩戒独立性的理论基础源于司法责任的特殊性。而之所以将司法责任归为特殊责任,则是由法官的法律职业这一基础的主要身份决定的。法官职业具有很强的独立性,严格来说审判独立不仅指法院整体应享有对于其他国家机关、社会团体、个人的集体独立,更包括法官依据法律自由而公正地作出裁判的职务独立以及给予法官以适当职位保障以确保其不受不当威胁、压力以及追责的身份独立。由此,法官惩戒制度自然应区别于其他公务员,保持相对独立。法官职业的专业性是指,无论从法官的培养还是履职的难度来说,法官职业相对于其他职业是一种专业性很强的职业,要求法官不仅有专业的法律知识、较强的逻辑思维能力,还要有丰富的社会经验,高尚的道德情操等等。既然审案需要相当专业的人才能完成,同样,案件是否办错当然需要更专业的人士来认定,就像医疗事故责任需要专业的医疗事故鉴定委员会认定一样。法官职业的主观性是指,对于证据繁杂、事实隐蔽的复杂案件,法官仅仅依靠照搬法条是不够的,这时候就需要依靠法官的自由心证来做出判断,这也是法律赋予法官一定自由裁量权的原因。司法职业的特殊性决定了即使司法人员恪尽职守、正常履职,也还是有可能出现事实认定错误和判断错误,如果单纯根据结果无限追责,会导致司法人员不敢或不愿发挥主观能动性去正当履职,从而影响整个司法职业的稳定性和公信力。正因如此,制定单独的司法惩戒体系,通常只对司法人员有故意或重大过失的行为进行追责,才能实现公正追责、有限追责和保障履职的目的。

    2.整合反腐败资源力量,扩大监察范围、增强反腐整体效能是我国监察体制改革的初衷之一。监察体制改革实现对所有公职人员党纪、政纪责任的全覆盖式监督,重视追究效率、追究范围和追究力度。司法责任制改革将法官司法责任归为特殊责任,恰恰是对监委追究公职人员的一般党纪、政纪责任的补充,两种改革的价值取向在责任区分上并无矛盾和冲突。有限惩戒的总体原则,完全可以通过设计多元的制度通道来实现不同价值的兼容并存。

    3.惩戒委员会作为司法责任追究的专业评定机构,其专业性、合议性以及透明度较高的运作方式都体现出法官惩戒从内部行政化处理程序转向准司法程序的局部尝试。从各试点地区陆续公布的惩戒委员会章程等规范性文件和成立大会情况来看,法官惩戒委员会是在各省(自治区、直辖市)政法委员会或其下设的司法体制改革试点工作领导小组的推动下在省一级设立,于省高院设办公室,定期或不定期召开会议。惩戒委员会委员通过专家库或不同机关推荐产生,均为兼职,不占国家编制,不领取报酬,所以其并非正式的国家机构,不隶属于任何部门,仅属于一种专业评定机构,与省高院平级,独立行使对法官司法责任追究的审议权。这种独立评定机构的属性决定了无论调查主体、决定主体如何变化,其作为司法责任的“专业评定机构”的职能定位都不会改变。监察体制改革之后,公职人员的违纪调查和处置主要由监察机关完成,但惩戒委员会审议环节仍应是司法人员司法责任追究的必经程序,这也是违纪调查权接受外部监督的方式之一。

    (三)实务中探索多元监督机制的融合与衔接

    1.线索移送与调查程序环节之间的衔接。如前所述,基层法院内设监察机构取消,但法院内部监察功能并不会因此而缺失,会有相应的综合督查机构或审务督察机构承担内部日常监督和审判程序监督,从而实现政务工作和审判工作自律。首先,在实践中已经出现派驻纪检监察组在处理法院举报件时,对部分未涉及违法违纪红线的涉诉信访十分无奈。大量的思想工作和专业的释理明法并不是派驻纪检监察组的专业强项和工作职责,此时将案件移送给法院内部监督机构将势必所趋。再者,中级法院和高院并没有取消监察机构,那么上级法院收到的信访举报件显然不适合直接批转给监察委,应根据上下级关系先批转给下级法院内部监督机构进行初步核查,再根据举报件类型,选择内部处理还是移送监委。其次,法院内部监督发现派驻机构不能发现或未发现的违纪违法线索时是捂着不放,内部消化还是果断移送给派驻机构呢?答案显然是后者。然后,由于权力崇拜,法院院长及其他院领导同样也可能收到举报控告,此时案件直接转交给派驻机构还是批转内部机构处理?当然也是先批转给内部,再根据职责分工选择内部调查还是线索移送。理论是宏观的,实践却是细碎的,工作中会出现各种各样的问题,这都需要派驻机构与所驻法院之间做好融通、衔接工作。

    2.调查与审议评定环节之间的衔接。前文已论述国家监察体制改革与司法责任制改革是两条并行不悖的改革线,不存在此种改革取代另一种改革的理论和实践。法官的履职责任前文已区分为一般责任与司法责任。一般责任应该像普通公务员一样受监察委员会监督。而司法责任,由于它的特殊性,必须保证惩戒独立性,并不因调查主体的改变而影响法官惩戒委员会的审议评定。无论调查主体性质如何,只要涉及司法责任的调查,都应遵循司法改革要求,提交惩戒委员会审议。

    3.惩戒意见与处分环节之间的衔接。监察体制改革后,对公职人员的违纪违法调查和处置均由国家监察机关负责。但惩戒有限性的价值追求决定监委的处分权要受到惩戒委员会和法院的双重监督,这也是监委作为国家机关接受外部监督一种方式。具体来说,处分类型比如延期晋升、免职、责令辞职、辞退等应由法院组织人事部门按照干部管理权限和程序来落实。而党纪处分只能由监委落实。所以,惩戒委员会应根据责任承担类型分别向当事法院或监委分别提交,责任交叉的并行提交。

    4.实践探索对监委处分权的扩张和惩戒委员会惩戒建议权的架空。任何权利天然都具有扩张性。监委作为国家机关,国家赋予他的强制功能天然地要比作为第三方的惩戒委员会的权利强势很多。在调查与审议评定环节的衔接上,不属于司法机关的派驻监察机构有没有义务落实司法责任制的要求,向法官惩戒委员会提交调查结论和材料并参加听证和说明理由呢?在惩戒意见与处分环节的衔接上,又如何再次预防监委处分权的扩张,则是又一个实践难题。对于第三方惩戒委员会的处分建议,同样是不属于司法机关的派驻监察机构有没有义务采纳建议或者是受建议的约束而作出处分决定呢?笔者认为在实践中必须通过建立具体的机制进行保障,使惩戒建议真正发挥作用,避免惩戒委员会被架空或沦为摆设。

    国家监察体制改革与司法责任改革都是国家顶层设计改革中的重要组成部分,两者是并行的改革路线,纵有交叉但总的方向是一致的。从法官多重角色的职业属性来看,多元监督机制并存是必然的,改革叠加之下,多元监督机制的融合与衔接势必会面临这样那样的问题,只有坚持理论和制度价值,在实践中不断调试修补,我们的理论和制度才能越来越完善,机制才能越来越健全,从而更好地服务于改革大局。

责任编辑:乔瑞峰    


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