人民法院诉讼案件总量的逐年攀升，一方面意味着公民对审判机关信赖程度的增加，另一方面意味着人民法院“案多人少”矛盾将更加突出。分流诉讼案件的方法之一便是人民调解制度。

    人民调解是人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商的基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。人民调解具有程序简便、不伤感情、成本低、效率高等特点，一直被认为是有效化解矛盾纠纷、增进人民群众团结、维护社会稳定的“利器”。但是，由于人民调解协议不具有强制执行的效力，因而一旦义务人拒不履行义务，往往还需重新进入诉讼程序。这不但增加了当事人的诉累，也浪费了大量的司法资源，加大了法院的工作压力。

    为此，人民调解法第三十三条首次以立法的方式明确司法确认制度：经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起30日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力；如确认调解协议有效，则权利人在对方拒绝履行或者未全部履行时可向人民法院申请强制执行；如确认调解协议无效，则当事人可以通过人民调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。

    人民调解法明确司法确认制度是人民调解工作与司法审判活动有机衔接的一项重要制度创新。一方面，司法确认制度体现了对人民调解的有力支持，大大强化了人民调解协议的效力，维护和提升了人民调解的公信力；另一方面，它以一种简便、快捷、高效的程序机制为当事人提供了司法救济和司法程序的保障，它不需要当事人提起诉讼，减少了法院的压力。但是，“理想的丰满并不能掩盖现实的骨感”，人民调解法自颁布以来的运行状况并不十分理想。资料显示：当前人民调解在整体上较以前呈现萎缩状态，也就是说，人民调解并没有实现大幅度降低法院诉讼案件数量的目的。

    人民调解没有大幅度分流诉讼的原因主要有以下四个方面：第一，新类型民间纠纷的出现，人民调解组织感到力不从心；第二，人民调解员素质偏低，调解组织发展不平衡；第三，调解协议进行司法确认手续烦琐，如果调解协议违法，需要再次寻求司法救济，整个过程无异于两次诉讼；第四，现代法治理念强调司法解决，且司法自身也有重调解之倾向，导致人民调解的纠纷解决方式受到冲击。从人民调解的运行实践来看，其根本症结在于调解员的业务素质及调解协议的法律效力都不高，与诉讼相比预期效果不佳。

    河南洛阳西工法院探索的“两员合一、诉调对接、网格管理”工作模式，有效地解决了人民调解员法律素质及调解法律效果不高的困境，破解了大量案件挤压基层法院、影响法院办案质量、弱化司法公信力的难题，是推进司法改革的有益探索，从目前运行的情况来看，效果十分明显。

    “两员合一、诉调对接、网格管理”工作模式是在充分尊重民事诉讼法和人民调解法的制度框架下对人民调解员和人民陪审员的有效“嫁接”，即由区司法局选任、区人大常委会任命的人民陪审员兼任人民调解员，派驻到每个社区（村）设立的“两员合一”办公室为居民提供法律服务。其工作流程是：第一，人民调解流程。辖区居民遇到纠纷，可以直接到所在社区（村）的“两员合一”办公室要求调解，纠纷解决的，签订调解协议，人民调解结束，这也是纠纷解决的第一次分流。第二，准司法调解流程。人民调解员调解不成的，可以到人民法院起诉立案。人民法院在受理案件时，认为纠纷适宜调解的，将在预立案登记后与司法所联系，委托“两员”进行调解。由于兼任调解员的陪审员，法律素质高，业务能力强，调解成功率极高。那么，调解成功的，直接到法院出具法院调解书，具有强制执行效力，实现了纠纷解决的第二次分流。第三，诉讼流程。调解不成的，及时终结预立案程序，正式立案后进入诉讼程序。此时“两员”将要积极陪审案件、协助送达和执行等工作。在此过程中，人民陪审员由于熟悉案情，诉讼调解也易成功，即使调解不成，审理起来，轻车熟路，极大地节省了审判人员的时间和精力。

    “两员合一、诉调对接、网格管理”工作模式的创新之处在于：首先，将人大任命的、受到法律业务培训的、经常接受审判环境熏陶的、具有较高法治意识的人民陪审员聘为人民调解员，迅速地解决了人民调解员业务素质低、无法面对较为复杂的民事纠纷的局面，也避免了“调解员干不了事、陪审员无事干”的人力资源的双重浪费。其次，预立案后，适合调解的案件交由陪审员担任的调解员调解，调解成功后直接到法院出具法院调解书，用司法文书固定调解成果，分流了进入诉讼的案件，节省了当事人的诉讼成本，也避免了人民调解协议在司法确认时再次审理的司法资源浪费。

    “两员合一、诉调对接、网格管理”工作模式的社会价值在于：第一，分流了基层法院的案件数量，保证了人民法院审理大案要案的时间和精力，有助于司法公信力的提高；第二，方便当事人解决纠纷，缩短了纠纷解决的周期，节省了当事人的诉讼成本；第三，完善了人民调解制度，推动了人民调解的发展；第四，及时化解矛盾，解决纠纷，维护社会稳定，促进社会和谐。

    瑕不掩瑜，该模式也有其自身的短板。一般情况下，人民陪审员也都是兼职的，当他具有了双重身份后，工作量会成倍增加，其调解、陪审与本职工作是否会发生冲突，是否会影响到“两员合一、诉调对接、网格管理”工作模式的运行及效果，还需要在实践磨合中改革和完善。