内容摘要：在中国，宅基地是与广大居民密切相关的事情，宅基地使用权纠纷涉及居民的切身利益，当下，此类纠纷日益增多，如何妥善处理此类纠纷成为我们必须要思考的问题。笔者从纠纷的类型、处理的程序到适用的原则等多方面阐述了宅基地使用权纠纷的成因、宅基证的效力以及解决此类纠纷的方式方法，以期帮助大家在审判实务中遇到此类纠纷时能够从根源上化解矛盾，对今后减少类似纠纷起到些许推动作用。

    关键词： 纠纷类型  程序和原则  宅基地使用证  民事责任

    宅基地是指农村（包括城中村）居民个人取得合法用地手续，用于建造住宅的土地。无论在城镇（主要是城中村）还是农村，因宅基地使用权发生的纠纷是司法实践中常见的纠纷之一。随着人民群众经济收入的普遍增加，人们对改善居住条件的愿望日益强烈，新建、改建、扩建房屋的情况逐年增多，再加上我国地少人多，部分群众千方百计扩大自己的宅基地适用范围，批少占多和采用不正当手段获取宅基地使用权而引起的纠纷增多，而且由于土地使用权价值的猛增，当事人之间常常是寸土必争，互不相让。

    一、宅基地使用权纠纷的几种情况

    宅基地使用权纠纷主要有以下几种情况

    1、未经批准擅自占地建房引起的纠纷。按照法律的有关规定，无论城镇还是农村，居民建房需要占用宅基地、空闲地或耕地的，均需依法定程序提出申请，经政府审查批准后方能取得土地使用权开工建房。凡未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，无论在城镇或在农村，无论单位或是个人，均应责令其退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并可处罚款或建议有关部门对有关主管人员给予行政处分

    2、越界使用他人使用权范围内的宅基地、空闲地、院落而引起的纠纷。对他人起诉要求保护宅基地使用权的，应予保护。

    3、受宅基地私有的旧观念影响，一些居民将其祖遗宅基地或依法经批准无偿取得使用权的宅基地，出租、出卖、赠送给他人建房使用，或私自与他人互相交换，或作为私有财产进行继承，等等，均属非法转让土地使用权，不受法律保护。土地属于国家或集体所有，公民只有使用权，没有所有权。公民自己不需要时，应返还给国家或集体另作安排。

    4、由于界限不清、四至不明而引起宅基地使用权纠纷。其中大多是因为登记不明确或错误，或因未经实地丈量而使相邻双方登记的土地使用权范围重叠、面积不等、发生偏差等原因所引起。

    二、对宅基地使用权纠纷处理的分工和程序

    根据我国《土地管理法》的规定，处理宅基地使用权纠纷的机关是人民政府和人民法院。明确政府与法院之间对宅基地使用权纠纷的处理分工和程序问题，有助于我们明确法院对宅基地使用权纠纷的受理范围，把好立案关。

    （一）不应由人民法院受理的宅基地使用权纠纷。

根据最高人民法院有关司法解释的规定精神，因宅基地规划、调整而引起的纠纷，法院不应受理，因为这类纠纷依法属于应由行政部门处理的争议，不属于法院主管范围，应告知原告向有关部门申请解决。

    （二）应按“行政处理先行”原则分工处理的宅基地使用权纠纷

    1、因土地权属不明、范围不清、界限不明而引起的土地使用权争议，按《土地管理法》的规定，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理；当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。关于这类纠纷的处理，实践中有以下3点值得注意：

    ①关于有哪级政府处理以及可否由政府下属土地管理职能部门处理的问题。《土地管理法》规定，单位之间的土地使用权争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的土地使用权争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。按此规定，土地所有权和使用权纠纷应先由县级或乡级人民政府处理。但实践中存在仅由政府下设的土地管理部门作出处理的现象，当事人不服而向人民法院起诉的，法院应否受理？对此，应按国家土地管理局1991年12月12日《关于对土地权属争议处理问题答复的函》处理：根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，土地所有权和使用权争议，由人民政府处理。土地管理部门作为人民政府的职能部门，负责土地权属争议的调查，提出处理意见报人民政府，处理决定由人民政府下达或者由人民政府授权，加盖人民政府土地权属专用章，由土地管理部门行文。即未经人民政府或其授权部门（须加盖人民政府土地权属专用章）处理的土地所有权和使用权纠纷，人民法院不予受理。

    ②关于土地使用权纠纷当事人对有关人民政府处理决定不服，向人民法院起诉的，人民法院应作为民事案件还是作为行政案件处理的问题。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第一条规定：“公民、法人或其他组织对具有国家行政职能的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围。”

    ③关于人民政府对土地使用权争议做出处理决定后，一方当事人不服而不向法院起诉，也不执行，期满后对方当事人可否以侵权案件向人民法院起诉以及如何处理的问题，对此，最高人民法院经审判委员会讨论后，于1991年7月24日作出的批复认为：“行政机关对土地争议的处理决定生效后，一方当事人不履行的，对方当事人不应以民事侵权案件向法院起诉，而应向行政机关提出申请，该行政机关依照《行政诉讼法》第六十六条的规定，可以申请人民法院强制执行，或依法强制执行。

    2、非法占用土地建房的，必须由主管机关先行处理。根据《土地管理法》的规定精神，对未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用宅基地的，由县级以上地方人民政府土地管理部门决定依法给予行政处罚，即责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用土地上新建的房屋，当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定通知之日起15日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不执行的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。当事人对行政处罚不服向人民法院起诉的，此类土地纠纷案件不是民事案件，而是行政案件。目前存在的大量小产权房纠纷案件就属此类，无论在集体土地上建房出售，还是在国有土地上建房出售，其核心问题仍是非法占地后建房出售，对此类纠纷，法院一定要严把立案关，否则，定会引火烧身。

    三、处理宅基地使用权纠纷的主要原则

    人民法院审理宅基地使用权纠纷案件，应根据宅基地所有权归国家或集体所有，任何单位和个人都不得非法侵占、买卖或者以其他形式非法转让的原则，参照历史和现实的使用情况，照顾生产和生活的实际需要，依法保护国家、集体和个人的合法权益，妥善处理。具体来说，有以下4条原则：

    （一）依法保护国家、集体的土地所有权和公民、法人的土地使用权的原则

    1、依法保护国家、集体的土地所有权。1963年9月27日《农村人民公社工作条例修正草案》的颁布，改变了农村土地（宅基地）的所有权性质，实行了农村土地公有化；1982年《宪法》规定，我国土地分别属于国家和集体所有，城市的土地属于全民所有即国家所有，农民和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。这标志着城市土地国有化在全国的实现。《民法通则》也作了同样的规定，《土地管理法》除此之外还规定集体所有的土地可以分别属于乡、村、村内两个以上的集体经济组织所有。宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。根据《土地改革法》关于“土地制度改革以前的土地契约，一律作废”的规定，土地改革前的旧契约不能作为确定土地权属的依据。人民法院审理宅基地使用权纠纷案件，应依据上述法律的规定，切实保护国家和集体的土地所有权。属于国家或集体所有的土地（宅基地），任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让。在审理案件时，人民法院对非法占用、处分宅基地的行为应一律确认无效；对以宅基地私有为借口而阻碍城、乡统一规划，不服从统一或个别调整和国家建设用地需要的行为，依法不予支持，并应承担赔偿责任。

    2、依法保护法人、公民合法取得的土地使用权。

    国有土地可以依法确定给全民所有制单位使用，使用国有土地和集体所有土地的单位和个人，由县级以上人民政府等级造册，核发证书，确认使用权。依法确认使用权的宅基地任何单位和个人不得侵犯。

    （二）宅基地使用权随房转移的原则

    房屋发生买卖、继承、赠与等法律事实的，其所占宅基地的使用权随房屋所有权而转移。1984年最高人民法院《关于贯彻执行民事政策法律若干问题意见》中规定：“公民在城镇依法买卖房屋时，该房屋宅基地的使用权应随房屋所有权一起转归新房主使用。”即在房屋交易时，应连同使用的土地一并转移，这是我国房地产交易中长期遵循的原则。1990年12月31日建设部发布的《城市房屋产权产籍管理暂行办法》中规定：“城市房屋产权与该房屋占用土地的使用实行权利人一致的原则，除法律、法规另有规定的外，不得分离。”“房屋产权转移时，该房屋占用土地的使用权应当同时转移。”解放以来，我国一贯实行房屋所有权和房屋所占用土地使用权主体一致的原则，其具体内容是：不经取得土地使用权，不得进行地上建筑，地上建筑所有权转移时，连同所使用的宅基地一并转移。但农村宅基地使用人出卖房屋后，依法不得在申请使用宅基地，买受人若对所买房屋进行翻建、改建或扩建，符合宅基地使用条件的，要变更登记手续，换领新的宅基地使用证，否则，该宅基地会被依法收回。

    （三）尊重历史、面对现实、兼顾双方利益以及有利生产、方便生活的原则

    人民法院审理宅基地使用权纠纷案件时，既要尊重历史上已确权的事实，即对依法已确权的历史事实不能任意变动，又要看到已发生变化的客观事实，从有利于生产、方便生活的实际出发，依法保护双方的合法权益，即坚持原则性和灵活性相结合，实事求是、合情合理的解决宅基地权属纠纷。

    （四）促进经济发展，维护社会安定团结的原则

     一方面，土地的使用和经营管理情况直接影响到生产和经济的发展。及时、正确的处理好宅基地使用权纠纷案件，能够促进经济的发展。这类纠纷的妥善处理，不仅有较好的社会效果，同时也能取得较高的经济效益。

    另一方面，宅基地使用权纠纷双方的对立情绪一般都比较大，矛盾易于激化。按照我国农村历来的传统说法，土地被列为“三不让”之一。对于宅基地，则更是寸土不让，并且很容易为宅基地权属而发生打架斗殴，甚至群众性械斗、集体上访等严重影响社会安定团结的事件。对宅基地使用权纠纷，如果处理方法不当或不及时，就很难解决矛盾，平息事态。

    因此，人民法院在审理宅基地使用权纠纷时要注意做好当事人的思想工作，采取及时、审慎的态度，防止矛盾激化，尽量调解解决、促使双方互谅互让，妥善解决纠纷，维护社会的安定团结。

    四、宅基地使用证的法律效力问题

    根据《土地管理法》的规定，国有土地可以交给单位或个人使用；集体所有的土地，可以依法确定给个人使用。使用国有土地的单位和个人，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认土地使用权。1986年各地颁发的“宅基地使用证”和近年土地管理部门根据安排在地籍调查的基础上重新换发的“国有土地使用证”和“集体土地建设用地使用证”，均是各级人民政府依法对公民、法人和其他组织所颁发的合法使用宅基地的证件。那么，在处理已颁证又发生纠纷的案件时，如何看待宅基地使用证的效力？实践中应注意以下几点：

    （一）一般来说，过去的“宅基地使用证”和新颁发的“国有土地使用证”、“集体土地建设用地使用证”应当作为人民法院审理土地使用权属纠纷案件时认定事实的重要根据。法院在处理宅基地案件中一般应当维护政府及土地管理部门依授权颁发的宅基地使用证件的效力。

    （二）持证人以宅基地使用证为据起诉他人侵犯其宅基地使用权的，人民法院应当依法受理，并依法保护。若对方有足够有力的证据推翻宅基地使用证、且自己没有侵犯持证人宅基地使用权的，应中止民事案件的审理，告知当事人向有关部门申请解决土地使用权争议。

    （三）无论持证人还是第三人，对宅基地使用证登记的宅基地使用范围提出异议的，由于这是发证机关在对宅基地的位置、面积、四至、界址线边长的丈量、填写工作中的失误所致，故应由提出异议者申请政府部门解决。人民法院在审理宅基地使用权的案件时，发现两证登记的宅基地使用范围不清、四至不明或相互交叉等，应告知当事人申请政府发证机关解决。

     五、宅基地使用权纠纷中的民事责任

    按照《民法通则》和《土地管理法》的有关规定，人民法院处理的宅基地使用权纠纷案件中，根据案件的具体情况，当事人应承担不同的民事责任，如停止侵权、返还土地、排除妨碍、恢复原状、赔偿损失等，这些民事责任方式可单独适用，也可以合并适用，另外，人民法院在审理宅基地使用权纠纷案件时，还可依法予以训诫、处以罚款或收缴非法所得。