行政诉讼、民事诉讼是一个法治国家基本司法制度有机组成部分，与刑事诉讼构成一个稳固的整体。各项诉讼由于其任务、目的、性质和诉讼标的的不同，因而形成了自身的特点和特有的诉讼原则。行政诉讼是解决行政机关与行政相对人行政纠纷的一种诉讼制度，民事诉讼是解决平等民事主体民事纠纷的一种诉讼制度。二者是两种不同类型的诉讼制度，存在着本质区别。但是，当一个主体的行为分别涉及两个或两个以上的部门法时，就会形成两种不同的法律关系，基于两种法律关系形成的争议就可能分别按照不同的诉讼程序解决。目前国内对民事争议与行政争议交叉，相互牵连并引起诉讼的现象，究竟如何定义，尚无定论，有的称其为行政、民事交叉案件，有的称其为行政竞合诉讼。马怀德教授称是为行政争议与民事争议相互关联案件。本文拟就此类诉讼的成因，特征、基本形成及诉讼制度作浅显探讨。

（一）行政诉讼、民事诉讼交相关联的原因

关于行政诉讼、民事诉讼相关联、交织存在原因主要有以下方面，一是随着社会行政权的不断扩张，行政权的不断扩大，行政权不断渗入到传统的私权领域，而公民法制水平的逐渐提高，更注重对自己私权的保护，公法与私法的不断融合，除了传统的行政合同之外，行政裁决等新的形式逐渐被采用。平等主体之间的私权由于公权的介入而变的更加复杂。二是在具体的立法中出现了行政诉讼与民事诉讼相关联，相交织的情况，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼法若干问题的解释》）第十三条第（一）项规定了“被诉的具体行为涉及其相邻权或者公平竞争权的”可依法提起行政诉讼。第六十一条规定了“被告对平等主体之间的民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”甘文在《行政诉讼法司法解释之评论》中虽然提到“学术界理论上设置的关于行政附带民事诉讼的评论程序仍然没有被最高人民法院所认可”但以上法律的规定，也是在立法中首次出现了行政诉讼与民事诉讼相关联的情况。三是一些部门法律也出现了行政诉讼与民事诉讼相关联的情况。《中华人民共和国土地管理法》十六条规定涉及土地确权纠纷案件，根据纠纷主体确定由各级人民政府作为行政确权案件处理，而《河南省实施〈土地管理法〉办法》规定，土地侵权纠纷案件，可以由人民法院直接作为民事案件受理。

（二）行政诉讼，民事诉讼相关联案件存在的基本形式

行政诉讼与民事诉讼各有其局限性，但应建立何种解决民事诉讼，行政诉讼相关联案件的机制，在学术界和司法界存在生很大分歧和争论，归纳起来主要有以下观点：

1、主张民事诉讼，行政诉讼各自审查制度。这种观点存在很大问题，既然出现了行政诉讼与民事诉讼相关联的情形，如果进行各自审查，实际是回避矛盾，民事争议与行政争议相关联是客观存在的，无视这种情形只管各自的诉讼，其结果只能是两种诉讼相互冲突，相互抵触，最终都难以有效的运行。如河南省焦作市纺织工业局与高永善房产纠纷案，历时5年有余，先后出具8份判决，但纠纷仍没有得到最终解决，出现这种局面，一个主要原因是法律对行政争议，民事争议案件进行审理时，两种诉讼各自为政，在实践中，往往是案结事不了。2、主张先进行行政诉讼，后进行民事诉讼审查制度。既在处理民事行政相关联案件时，应先由行政审判进行合法性审查，并做出裁决。如果当事人先提起民事诉讼，则应先中止其民事诉讼，待有关行政争议解决后，再恢复相关的民事诉讼，并根据行政诉讼的裁判结果进行相关的民事裁判。这种观点保证了行政审判与民事审判各自的有效运行。但其缺陷在于没有分清行政诉讼处于主导地位还是民事诉讼处于主导地位，审理期限过长，不能很好的体现出公正与效率。3、主张先进行民事诉讼，后进行行政诉讼的审查制度。既在处理民事诉讼、行政诉讼相关联案件时，先处理相关的民事争议，后处理行政争议。这种观点往往是行政审判被已生效的民事判决所羁束，如果被民事审判所羁束的行政登记或其他行政行为确有违法之处，若要纠正起来，则要启动审判监督程序，不利于从根本上保证当事人的合法权益。4、主张确立民事诉讼中的行政附属制度，当在民事诉讼中，民事争议案件的审理和解决是以对与之相关的行政行为的正确认定为前提时，由人民法院对民事争议所涉及行政行为的合法性一并审查的司法活动。（3）这种审查制度即通说的民事附带行政方式，这种审查方法首先在法律上未有明确规定，其次，既然是附带方法，势必会出现主诉与从诉的关系，简单的将行政诉讼法与民事诉讼为之为民事附带诉讼，显然有关公理。5将民事争议与行政争议归之为行政附带民事诉讼，这种审查制度与上述规定的不足是一样的。6主张多策并举，即根据争议发生的先后，争议本身对案件解决的关联度和影响力，设计不同解决途径。视争议的具体情况决定采取先民原则或先行后民，或者采取行政附带民事诉讼，（4）这种观点可以说是目前最理性的认识，是解决民事诉讼、行政诉讼的首先审理与合并的有效途径。但该种观点过于笼统，还需要进一步具体化、系统化，使之具有可操做性。

（三）行政诉讼，民事诉讼相关案件之构想

民事行政相互关联的类型很多，民事争议与行政争议的相互关系存在诸多的原因。行政争议与民事争议的案件虽然在外观上表现的大致相同，但其基本属性却不相同。有的案件表面上是民事争议，但实质上是行政争议案件；有的案件中行政争议与民事争议的处理可以分开，有的不能公开。要寻求解决民事行政争议关联案件的正确途径，要对民事争议与行政争议相互关联的情形和类型进行分析。

首先是行政诉讼与民事诉讼相联系的紧密程度。行政诉讼与民事诉讼之间是相互关联还是单独审理，关键是看行政诉讼与民事诉讼联系的是否紧密，如果二者联系的非常紧密，就可以考虑二者的关系性审理，否则，就可以单独审理。紧密性的认定则主要体现在两个方面：行政争议与民事争议的产生是否基于行政主体的某一个行为或某一事实的产生，行政争议因民事争议而生或民事争议因行政争议而生，两者之间虽无依赖关系但在处理时确难以分开裁决。

其次是争议本身的复杂程度。在行政争议和民事争议相互关联的情况下必须要有一个争议为主要争议。如果该争议本身较为复杂则需要行政审判和民事审判分别审理。若该争议很清楚、很明确，则解决该争议就可以考虑二者的关联性审理。

再次要考虑到法院的管辖问题。由于行政诉讼和民事诉讼就管辖原则有不同之处，尤其是在行政诉讼中体现的更加明显，最高人民法院针对行政诉讼的管辖专门下发过司法解释，因此有可能会出现某一个行政争议归于甲法院管辖，而与之相关联的民事案件却归乙法院管辖，行政争议与民事争议应分别进行处理。

最后要充分尊重当事人的选择权。出于对当事人诉权的尊重，要充分尊重当事人是否同意将民事争议与行政争议共同解决，还是逐一解决。

（四）建立主诉吸收关联诉讼相关制度

主诉吸收关联诉讼模式，就是说在审理民事、行政争议关联案件时，应根据民事争议与行政争议相互关联的不同情形，以为主争议性质确定主诉程序，将相互关联的争议及其诉讼吸收到主诉讼程序之中由审理主诉讼的同一审判组织对两个争议一并进行审理和裁判，相关当事人均参加诉讼，并受法院裁判约束的诉讼制度。

确定主诉吸收关联诉讼，首先要确立主诉，在确立主诉时应充分注意以下几个因素：第一，以哪一个诉讼为前提，如果民事争议须待行政争议的解决，则行政诉讼应作为前提，作为主诉，如果民事诉讼已进行，则须中止民事诉讼，待行政纠纷裁决后，民事诉讼再恢复进行，反这亦然。第二，哪一个诉讼首先开始，原则上行政诉讼与民事诉讼两者之间不存在解决上的依存关系时，确定行政诉讼与民事诉讼之间的先后关系则应考虑哪一个诉讼制度首先开始。

建立主诉吸收关联诉讼来解决行政诉讼、民事诉讼相关联案件，具有很大优势，主要表现在节约了大量的司法资源，降低了当事人的诉讼成本，缩短了诉讼周期，简化了诉讼程序，更好的体现了公正与效率，确保法院裁判的权威性，从根本上解决了当事人的争议实质。

（五）主诉吸收关联性诉讼审理模式中存在的问题

按照对上述主诉吸收关联诉讼概念的界定，人民法院在解决纠纷时，就案件所涉及的另一性质的法律关系同时予以解决，是诉讼合并的一种特殊形式。人民法院在审理这一类型的案件，要注意以下问题：

（1）当事人的认定问题，在以行政诉讼为主诉的情形下，被告当然是行政机关，而利害关系人则列为第三人。若以民事诉讼为主体的情形下，被告是自然人、法人或其他组织，而行政机关在此时所处的地位是否可简单的直接到为第三人是一个值的商榷的问题，一般而言，就因民事争议而引起的行政争议。去追加行政机关作为第三人，在民事法律程序中，很难认定其为有独立请求权的第三人或无独立请求权的第三人，在这种情况下，是否可直接追加行政机关为第三人要根据情形紧密情况而定。另外就是行政诉讼中是否存在善意第三人的问题，善意第三人的善意取得，在传统民法理论上只适用于不动产，而《物权法》的出台则使不动产也适用善意取得。如甲与乙是夫妻关系，甲擅自将房屋卖与不知情的丙，并且丙支付了合理的对价，并已变更登记于丙的名下，甲遂下落不明，后乙诉至法院，要求撤销丙的房产证，本案主要涉及行政登记的法定审核义务与《物权法》的善意取得制度，行政审判能否就第三人对不动产是否属于善意取得、能否直接适用《物权法》进行判决，则主要审查被告是否尽到了慎审审查的义务，平衡乙与丙的利益，从根本上解决矛盾。

（2）释明权的运用问题。在民事诉讼过程中，发现了新的行政争议，在这种情形下，法官如何运用释明权。如甲、乙发生土地侵权纠纷，甲作为原告持有土地使用证，乙作为被告有大量的证人证言（自然人）证明诉争土地使用权归其所有，在法院审理这种案件时，如果根据《民事证据规则》第77条第（一）之规定，“国家机关社会团体依职权制作的公文书证的证明办一般大于其他书证”的规定，直接采信土地使用证的证明效力大于其他自然人的证明效力，则可直接判决，根据原告所持土地使用证来否定其他证据，并依据此支持原告的诉求，但若民事判决生效后，乙又提起行政诉讼，这样的话，因为土地使用证已被民事判决所羁束，再对土地证进行合法性审查的话，则可能要启动审判监督程序，导致浪费大量的司法资源，也不利于从根本上化解矛盾。这样情况下，可能要提起释明权的运用问题，要明确告知当事人对土地使用证提起行政诉讼，充分尊重当事人的诉讼意志，同时也是法官对当事人进行诉讼指导的必须要求，促使当事人在合理期限内积极、正确、全面举证诉讼，要求法院在当事人诉讼过程中充分发挥释明权。

（3）调解的运用问题，调解是民事审判中的重要环节，“最好的审判就是调解”可见调解在民事诉讼中的重要地位。但在现行《行政诉讼法》中规定，“行政诉讼，除行政赔偿案件外，一律不适用调解”，笔者认为，在以行政诉讼为主诉的条件下，民事案件可以调解，但行政案件不宜调解；若是以民事诉讼为主诉的条件下，因为其本身是解决的民事权益，除非涉及其他或公共利益的除外，则全案可以进行调解，以最大努力追求法律效果与社会效果的统一。

（4）简易程序的适用问题。简易程序在基层法院审理民事案件时被大量使用，其主要的特点就是高效、便捷。而《行政诉讼法》规定，行政诉讼实行合议制，不适用简易程序，笔者认为，通常情况下，无论是以行政诉讼为主诉的情形下，还是以民事诉讼为主诉的情形下，案件一般很复杂，这时要以合以普通程序为原则，简易程序为特例。

（5）审理的期限问题。《行政诉讼法》规定人民法院应当自立案之日起3个月内审结。而《民事诉讼法》规定适用普遍程序的审限为6个月，行政、民事相关联案件的审限一般为3个月，尤其应注意的是，以行政诉讼为主诉的条件下，如果因为案件复杂或其他原因未能在3个月内审结的，可以在行政案件审结后，由原合议庭继续审理相关的民事案件，从新计算审理的期限。

（6）上诉的问题，当事人对行政部门和民事部分均不服时，可以一并提出上诉，二审法院应当一并审理，但当事人仅为其中的民事部门或行政部门不服时，提出上诉，应分别由以民事为主体或行政为主诉的部门受理，未上诉的部分自动发生法律效力。

（7）执行的问题。行政、民事相关联案件，由人民法院执行部门分别依据《行政诉讼法》和《民事诉讼法》的有关规定执行。行政机关拥有强制执行权的，可以由其自己执行。如果当事人对行政、民事相关联案件判决书的行政部门上诉，对民事部分没有上诉的，不宜对民事部门先行执行，而应在二审法院就行政部门作出最后裁判后再决定是否执行，反之亦然。

综上，民事诉讼与行政诉讼相关联案件已成为各级法院在审判实践中经常会遇到的问题，而且这类案件还有迅猛增长之势，新情况、新问题不断出现，而各地处理这类案件时审判规则，处理方式也不尽相同，所以，有必要制定规范统一的审判标准，更好的体现司法的统一性。